Структурная реформа: основные факты

Начиная с публикации в 1994 году первого «Доклада о переходном процессе» ЕБРР систематически следит за ходом этого процесса и проведением структурных преобразований. При этом подход к их оценке с годами претерпевал изменения1. Важным шагом вперед стало введение в 2010 году секторальных показателей. Сегодня они охватывают 18 секторов экономики каждой страны и помогают анализировать нерешенные проблемы переходного процесса с точки зрения создания рыночных структур и построения институтов рыночного хозяйства. Методология количественной оценки таких секторальных показателей сейчас подвергается основательному пересмотру и в ближайшие годы может быть изменена. Поэтому в текущем году при подготовке «Доклада о переходном процессе» был применен «облегченный» подход. Вместо полномасштабного обновления всех показателей настоящий раздел содержит обзор изменений за последний год с указанием наиболее важных из них, которые в будущем могут привести, хотя и не обязательно приведут, к пересмотру соответствующих секторальных оценок в сторону повышения или понижения. Как отмечается ниже, в нынешнем году обзор выявил в целом безусловно позитивную картину. Горизонтальные страновые показатели либерализации, приватизации и реформ в сфере предпринимательства при этом более не использовались, в основном потому, что на нынешнем этапе они уже перестают адекватно отражать развитие переходных процессов. Однако изменения в сфере антимонопольной политики, где по-прежнему отмечается отставание, продолжают тщательно отслеживаться по всему региону с использованием (помимо прочего) ежегодно проводимого ЕБРР единственного в своем роде опроса антимонопольных органов.

В «Докладе о переходном процессе» за этот год следует отметить важное нововведение: два новых показателя устойчивости, в которых нашли отражение приоритеты ЕБРР, связанные с его Инициативой в области устойчивого ресурсопользования (ИУР). Существующий показатель устойчивой энергетики был дополнен двумя новыми, позволяющими оценивать эффективность использования воды и материалов. Эти новые компоненты дают представление о том, в какой степени созданные в странах операций ЕБРР структуры и институты способствуют повторному использованию и рециркуляции природных ресурсов. Из полученных результатов видно, что рациональные подходы в области водопользования и потребления других материалов развиты еще меньше, чем в сфере энергоэффективности, а в структуре затрат не учитываются стоимость водных ресурсов и издержки, связанные с деградацией окружающей среды.

Наконец, в данном разделе приведены обновленные оценки показателей вовлечения молодежи и гендерной инклюзивности. Проблема дефицита экономических возможностей для молодых людей в последние годы привлекает к себе внимание во всем мире и считается одной из главных причин региональной нестабильности. Из полученных результатов следует, что высокий уровень безработицы среди молодежи характерен для многих частей региона с переходной экономикой, причем положение осложняется существенной нехваткой необходимой профессиональной квалификации, особенно в странах Южного и Восточного Средиземноморья (ЮВС).

Важные шаги по развитию ГЧП предпринимаются и в менее развитых странах. В Казахстане летом 2015 года был объявлен конкурс с на участие в ГЧП по строительству кольцевой автодороги в г. Алма-Ате. Речь идет о первом проекте ГЧП в Казахстане с тех пор, как в июне 2014 года правительство внесло в законодательство поправки, облегчающие функционирование государственно-частных партнерств. Проект предусматривает сооружение автодороги протяженностью 66 км вокруг крупнейшего города Казахстана на основе 20-летней концессии с оплатой эксплуатационной готовности. Правительство Албании возобновило процедуру привлечения подрядчиков в ГЧП по строительству автодороги Милот-Морин стоимостью 40 млн. евро; подготовка к реализации первого дорожно-строительного проекта в формате ГЧП ведется в Беларуси. Среди других позитивных новостей автодорожного сектора – внедрение новых методов сбора платы за пользование автодорогами в России и Сербии, а также обсуждение планов реструктуризации государственного дорожно-строительного и ремонтного предприятия в Хорватии.

Несколько государств – членов ЕС, а также Сербия, являющаяся кандидатом на присоединение к нему, добились важных успехов в проведении реформ на железнодорожном транспорте. В июле 2015 года началась масштабная реструктуризация государственной железнодорожной компании «Железнице Србие»; в Словакии приватизируется вагонный парк, а в Польше успешно прошли первичное и вторичное размещение акций компании-грузоперевозчика «PKP Cargo». На рынке грузоперевозок в Хорватии тем временем появилось несколько новых участников, включая перевозчиков из Германии, Венгрии и Словакии. Реформы осуществляются и в секторе городского общественного транспорта, включая рост числа частных операторов автобусного сообщения и предприятий по техническому обслуживанию в Венгрии и новую систему сбора платы за пользование автодорогами с операторов большегрузных транспортных средств, которая должна быть внедрена в России к концу 2015 года.

В секторе водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) картина не столь однородна. Правительство Египта утвердило новую шкалу перерасчета тарифов на услуги ВКХ, рассчитанную на то, чтобы за пять лет довести расценки для коммерческих потребителей до уровня полного покрытия издержек и повысить коэффициент их покрытия тарифами для домохозяйств. Первое повышение тарифов было проведено в июле 2015 года. В Армении за последний год имел место отход от курса на децентрализацию: правительство объявило о своем намерении сосредоточить управление всеми водохозяйственными активами страны в руках одного оператора. Как правило, структурная децентрализация более способствует росту эффективности, так как местные операторы при этом несут прямую ответственность за рациональную организацию своей деятельности. В Армении, однако, главной заботой правительства на ближайшую перспективу являются укрепление дисциплины и борьба с коррупцией. Когда эти задачи будут решены, властям следует подумать о возвращении к более децентрализованной структуре. В Таджикистане тем временем обанкротилась – отчасти изза просчетов в управлении – холдинговая компания, являвшаяся главным поставщиком регионального водоснабжения в стране. Это, однако, можно рассматривать и как шанс для перестройки руководства и управления большинством водохозяйственных предприятий страны, что могло бы (при условии внедрения надлежащей практики) позволить существенно улучшить механизмы оказания услуг ВКХ.

Наиболее заметный прогресс имел место на Украине, где с 2014 года было закрыто более 50 банков, отличавшихся непрозрачной структурой собственности, чрезмерным кредитованием аффилированных структур, слабостью управления и корпоративного руководства. Однако финансовое положение украинских банков попрежнему серьезно страдает изза резкой девальвации гривны и роста кредитных рисков в условиях охватившей страну глубокой рецессии. Для повышения жизнестойкости банковского сектора проводится рекапитализация банков и принят ряд важных нормативных актов, включая правила кредитования аффилированных заемщиков.

Если говорить о других странах, то глубокие преобразования проводятся как на Кипре, где принятие нового закона о несостоятельности и отчуждении заложенного имущества должно способствовать решению серьезной проблемы неплатежей по кредитам, так и в Словении, где предпринимаются шаги по консолидации банковского сектора и подготовке к приватизации. Банковская система Таджикистана также ощущает на себе растущее бремя невозвратных кредитов. В свою очередь Грузия подвергается критике международных финансовых учреждений в связи с законопроектом о банковском надзоре, согласно которому функции центрального банка по надзору за финансовым сектором планируется передать другому учреждению. В сентябре 2015 года парламент Грузии одобрил этот законопроект вопреки президентскому вето, посеяв сомнения относительно независимости и качества банковского надзора в Грузии в предстоящий период. Самые неутешительные в региональном масштабе события развернулись в банковском секторе Молдовы, где в результате широкомасштабной аферы в трех крупных банках из системы были выведены средства на сумму до 1 млрд. долл. США (около 13% ВВП страны). Это вновь заострило внимание на таких серьезных проблемах банковского сектора Молдовы, как слабость корпоративного управления и недостаток прозрачности.

Ряд изменений, произведенных в Египте, могут способствовать улучшению институциональной среды для финансирования ММСП. Частное египетское кредитное бюро I-Score, специализирующееся на информационном обеспечении МСП и потребителей, сформировало отдельное подразделение, которое с 2016 года будет публиковать кредитные рейтинги малых и средних предприятий. В сотрудничестве с местными банками правительство Египта также ведет работу по созданию механизмов «одного окна», с помощью которых можно будет получать регистрационные услуги одновременно с доступом к заемным средствам. Это может оказаться особенно полезным, учитывая масштабы неформальной экономики. Кроме того, в 2014 году в стране был принят закон о микрофинансировании, призванный создать более ясные и определенные условия для деятельности в данном секторе.

В секторе небанковских финансовых учреждений прошедший год ознаменовался принятием в БЮР Македония нового закона о коммерческих операциях, создавшего более благоприятный правовой режим участия международных финансовых учреждений и частных инвестиционных фондов в акционерном капитале предприятий. В БЮР Македония также базируется новая региональная биржевая площадка «SEE Link», предоставляющая участникам фондовых рынков БЮР Македония, Болгарии и Хорватии единую платформу для биржевых операций. В Румынии развитию рынков капитала призван способствовать целый ряд принятых в 2014 и 2015 годах важных изменений к законам и подзаконным актам. Шаг назад в развитии страхового сектора был сделан в Словении, где государство объявило «стратегически важными» ряд страховых компаний и пенсионных фондов, в которых оно намеревается принимать весомое участие. Это сделало перспективы приватизации в данном секторе еще более отдаленными, чем до сих пор.

В секторе природных ресурсов наиболее значимые сдвиги за последний год также имели место в Египте и на Украине. В Египте принят целый ряд мер по созданию более стабильных и привлекательных условий для деятельности частных инвесторов: они включают программу реформирования субсидий на топливо, благодаря которой к 2020 году планируется привести цены на нефть и газ в соответствие с мировыми, а также диверсификацию поставок газа изза рубежа путем выхода на международные конкурентные рынки сжиженного природного газа. На Украине в контексте переговоров, которые страна ведет с международными кредиторами, развернулась широкомасштабная реформа газовой отрасли. Украинские власти уже сделали ряд решительных шагов в этом направлении: взятый ими жесткий курс на реформы призван помочь сектору в преодолении коррупционных скандалов. Эти первые шаги включают меры по устранению недостатков в управлении государственной компанией «Нафтогаз» и сокращению субсидий конечным пользователем.

Правительства ряда других государств региона ищут в возобновляемых источниках энергии решение проблемы энергетического дефицита. Интересно отметить, что в некоторых странах ЮВС (в частности, в Иордании) конкурсное размещение подрядов на поставку энергии солнечных и ветровых генераторов позволило снизить расценки до уровня, при котором они становятся более выгодными, чем у обычных электростанций, работающих на ископаемом топливе. Однако типичным для большинства стран, не входящих в ЕС, на фоне некоторых успехов в принятии базового законодательства, является отсутствие существенного прогресса в разработке и применении всех необходимых подзаконных актов. Результатом этого являются довольно скромные итоговые показатели.

Что касается энергоэффективности, то тарифы на энергию в жилищном секторе редко отражают ее себестоимость. В некоторых странах с переходной экономикой энергоснабжение либо остается практически бесплатным, либо отмечается низкая собираемость платежей. Даже там, где расценки отражают себестоимость (или приближаются к этому), а платежи поступают исправно, уровень развития рынков капитала не достаточен для привлечения средств, позволяющих финансировать дальнейшее повышение эффективности. Некоторый прогресс, однако, становится возможным благодаря совершенствованию механизмов регулирования (включая установление минимальных требований к строительству и производственным технологиям) и усилению рыночных стимулов (включая тарифы, обеспечивающие покрытие издержек, а также снижение потерь при распределении и коммерческих убытков). Некоторые успехи достигнуты в создании национальных/региональных рынков углеродных квот, хотя цены выбросов CO₂/ставки налога на эмиссию углерода, установленные в рамках экспериментальных проектов в этой сфере (таких, как проекты в Казахстане и на Украине, получавшие от ЕБРР консультативную поддержку и техническое содействие) оказались слишком низкими для того, чтобы реально воздействовать на поведение участников рынка.

Главным залогом прогресса в этой области является принятие и применение жестких законодательных положений, которые для стран ЕС облечены в форму Рамочной директивы о водных ресурсах. Она рассматривается как эталон с методологической точки зрения и как образец для других законодательных актов на сходные темы (таких, как Директива о сточных водах, Директива о питьевой воде и Комплексная директива о предупреждении и контроле загрязнения). В странах региона, не входящих в ЕС, вопросы водопользования регулируются лишь в весьма ограниченных пределах, при первоочередном внимании к качеству и доступности воды, используемой для питья и орошения, которая, как правило, составляет до 80% всей потребляемой воды. В части рыночных механизмов многое еще необходимо сделать для того, чтобы довести тарифы на водоснабжение, канализацию и водоотбор до уровней, обеспечивающих покрытие издержек. Существуют также проблемы перекрестного субсидирования (сельскохозяйственного производства и, в меньшей степени, домашних хозяйств) и неплатежей, процент которых в странах Центральной Азии и в регионе ВЕК нередко превышает 60%. Доступ к канализационной сети обычно имеет значительная часть городского населения, чего нельзя сказать о существенной доле населения и предприятий в сельских районах.

В государствах – членах ЕС и в большинстве стран-кандидатов на присоединение к нему приняты обязательные в Европейском союзе рамочное законодательство и подзаконные акты (касающиеся упаковки, а также утилизации старых автомобилей, электронной аппаратуры и аккумуляторных батарей), которые в некоторых случаях позволяют успешно достигать поставленных целей. Трудности, как правило, возникают на стадии осуществления: типичным примером является продолжающееся использование мусорных свалок и мест нелегального захоронения отходов. В Болгарии, например, на полигоны для захоронения вывозится 100% городского мусора – несмотря на то, что согласованный в рамках ЕС целевой показатель предусматривает обеспечение к 2020 году рециркуляции 50% таких отходов. В других странах стремление оградить интересы отраслей, имеющих общегосударственное значение, вызывает перекосы в правоприменительной практике. Так, в Эстонии, где 73% всех неопасных отходов образуются при добыче сланцевой нефти, соответствующее регулирование для нефтяной отрасли не предусмотрено.

В странах ЮВС проблема отходов, как правило, считается менее первоочередной, чем водоснабжение и энергетика, изза чего эти страны либо отстают от других в принятии всеобъемлющего рамочного законодательства об отходах (как Египет и Иордания), либо не выделяют достаточных ресурсов на эффективное применение действующих положений (как Тунис и Марокко). Значительная доля работ, связанных с повторным использованием и рециркуляцией различных материалов, выполняется в неформальном секторе, чаще всего в весьма небезопасных и антисанитарных условиях. В то же время отсутствие надлежащей производственно-сбытовой цепи, способной обеспечивать стабильное поступление отходов на переработку, затрудняет внедрение коммерческих стратегий повторного использования/рециркуляции, порой побуждая компании прибегать к импорту отходов вместо того, чтобы использовать отходы местного происхождения.

Полученные оценки приведены в таблице S.3. Они со всей очевидностью указывают на проблемы, с которыми сталкивается молодежь, впервые выходящая на трудовой рынок, во многих частях региона с переходной экономикой. В Боснии и Герцеговине, БЮР Македония и Греции в рядах безработных находится более половины трудоспособной молодежи (в возрасте от 15 до 24 лет); показатель молодежной безработицы превышает 40% также в Черногории и Сербии. Во всех странах региона ЮВС он остается на уровне 30%, причем большинство безработной молодежи составляют лица, так и не сумевшие трудоустроиться после получения образования. Свыше 80% молодых безработных в Египте не работают более 12 месяцев. Одновременно в странах ЮВС отмечается один из самых высоких уровней экономической пассивности населения, при котором треть молодых людей «не работают и не занимаются получением образования или специальности».

Парадоксальным образом, высокий процент безработных нередко отмечается на фоне повсеместной нехватки квалифицированных кандидатов на имеющиеся вакансии низового уровня, что говорит о структурных несоответствиях на рынке труда (т. е. о том, что структура спроса на трудовые ресурсы не совпадает со структурой их предложения). В целях анализа данной проблемы показатель вовлеченности молодежи был дополнен новым параметром, характеризующим несоответствие спроса и предложения различных специальностей. Соответствующие оценки этих разрывов основываются на публикуемых МОТ ключевых показателях трудового рынка (КПТР: данные за 2012 год и последние цифры) и характеризуют два типа структурных несоответствий (при этом данные об успеваемости используются в качестве косвенного показателя полученной квалификации). К первому типу относятся несоответствия между востребованностью и предложением квалифицированной рабочей силы; за основу здесь принимается сопоставление показателей учебы у безработных и трудоустроенных. Ко второму типу относится несоответствие профессиональных навыков молодых людей тем, которые требуются их работодателям. Учитывается также показатель, характеризующий то, насколько дефицит работников нужных специальностей воспринимается предприятиями как фактор, затрудняющий их деятельность (с использованием данных пятого Обследования состояния деловой среды и результатов деятельности предприятий [BEEPS V]).

Наиболее серьезные структурные диспропорции на рынке труда наблюдаются в странах ЮВС, Турции, Румынии и Киргизской Республике, где высокий процент молодежи, не имеющей полноценного образования, сочетается с ростом безработицы среди выпускников учебных заведений, дополнительно акцентируя сложность проблем, стоящих перед этими странами (см. таблицу S.3, столбец 5). Особую проблему эти несоответствия представляют для Египта и Иордании, где почти 50% работодателей считают низкий уровень образования работников «серьезным» препятствием для деятельности их компаний. Практически во всех других станах, по которым имеются данные, структурные несоответствия находятся на среднем уровне (за исключением Эстонии, где их уровень невысок). Эти результаты в целом согласуются с данными об отставании по качеству обучения, которое является значительным в большинстве стран ЮВС (а также в Азербайджане, Киргизской Республике, Румынии и Украине) и средним в большинстве других государств (исключая Эстонию, Грузию и Словению, где оно невелико); это указывает на необходимость перестройки учебных программ и методов преподавания, а также более эффективной организации производственного обучения с учетом потребностей частного сектора.

Наконец, в Сербии и Турции отмечаются признаки улучшения ситуации в области расширения доступа молодежи к финансовым услугам. Помимо этого, однако, показатель финансовой вовлеченности в целом снизился по сравнению с прошлым годом в связи с добавлением такого нового параметра, как процент молодых людей, хранящих сбережения в формальных финансовых учреждениях. Данные, характеризующие вовлеченность молодежи применительно к структуре трудового рынка, существенно не изменились, если не считать повышения оценок для Болгарии и Иордании и снижения оценки для Киргизской Республики изза более низкого балла за упрощение процедур регистрации предприятий (согласно докладу Всемирного банка «Doing Business» за 2015 год).

Пересмотру и обновлению в 2015 году подверглись также оценки за гендерную инклюзивность; здесь были добавлены показатели по большинству аспектов, связанных с усилением внимания к социальным нормам и социальной активности женщин, их участию в принятии решений по вопросам занятости, бизнеса и управления, а также по числу женщин, заканчивающих учебные заведения по научно-техническим, инженерным и математическим специальностям. Полученная в результате этого оценка по гендерному параметру (см. таблицу S.4) указывает на наличие среднего или значительного отставания в области правовых и социальных норм у стран региона ЮВС, а также на увеличение такого отставания с небольшого до среднего в некоторых частях Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Отставание в области образования и профессионально-технического обучения увеличилось до среднего в странах Центральной Европы и некоторых государствах Центральной Азии (а именно в Киргизской Республике, Монголии и Узбекистане); вместе с тем по таким параметрам, как доступ к финансовым ресурсам, политика и практика в сфере трудовых отношений ситуация во всех регионах в целом осталась прежней.